2010年4月18日，A工商局接群眾舉報，在A縣城某農(nóng)貿(mào)市場68號攤位查獲當事人王某正在待售的 60公斤鮮豬肉，該批豬肉上未見肉品品質(zhì)檢驗合格驗訖印章和檢疫驗訖合格標志，當事人王某也未能提供出該批豬肉的《肉品品質(zhì)檢驗合格證》和《動物檢疫合格證明》。A工商局隨即立案調(diào)查，并依法對上述60公斤鮮豬肉進行了扣押。經(jīng)查，當事人王某持有經(jīng)營范圍及方式為“鮮豬肉零售”的個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，其于2010年4月17日以6元/公斤的價格從A縣某定點屠宰廠購進既未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗、又未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢疫的鮮豬肉80公斤（合計購貨款720元，已付清）,并運至A縣城某農(nóng)貿(mào)市場68號攤位，以7.5元/公斤的價格對外銷售。截止被查獲時，已銷售上述鮮豬肉20公斤，獲取違法所得30元（未納稅費）。

　　【爭議】
　　對當事人王某的違法行為如何定性處理，A工商局內(nèi)部存在兩種不同意見。
　　第一種意見：鮮豬肉屬于“食用農(nóng)產(chǎn)品”，A工商局應(yīng)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的有關(guān)規(guī)定對當事人王某進行相應(yīng)處理。
　　第二種意見：對當事人王某銷售未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗的鮮豬肉的違法行為，A工商局可依據(jù)《生豬屠宰管理條例》的相應(yīng)規(guī)定進行查處；對其銷售未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢疫的鮮豬肉的違法行為，在遵守“誰先立案，誰查處”原則的前提下，由A工商局依據(jù)《食品安全法》的相應(yīng)規(guī)定進行查處，或由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依據(jù)《動物防疫法》的相應(yīng)規(guī)定進行查處。
　　【評析】
　　一、鮮豬肉雖既不屬于“食用農(nóng)產(chǎn)品”，也不屬于“農(nóng)產(chǎn)品”；但既屬于“產(chǎn)品”，也屬于“食品”
　　《食品安全法》第二條第二款規(guī)定，“食用農(nóng)產(chǎn)品”是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條第一款規(guī)定，“農(nóng)產(chǎn)品”是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。雖然這兩部法律分別對“食用農(nóng)產(chǎn)品”、“農(nóng)產(chǎn)品”給予了法律上的定義，但由于定義的內(nèi)涵和外延較為寬泛，導(dǎo)致在基層工商執(zhí)法實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)依據(jù)上述定義仍無法判定某種商品是否屬于“食用農(nóng)產(chǎn)品”或“農(nóng)產(chǎn)品”的窘境。
　　目前，有一種觀點認為，認定“食用農(nóng)產(chǎn)品”，應(yīng)按照商務(wù)部、財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》（商建發(fā)[2005]1號）中所附的《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍注釋》來執(zhí)行。依據(jù)該注釋，鮮豬肉屬于“食用農(nóng)產(chǎn)品”。但另一種觀點認為，該注釋只是上述三部委為在全國開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點工作，促進農(nóng)產(chǎn)品流通的規(guī)模化，降低稅收負擔，增加農(nóng)民收入而出臺的文件，并不能成為界定“食用農(nóng)產(chǎn)品”范圍的法律依據(jù)。兩種觀點，究竟誰是誰非呢？
　　首先，從相關(guān)法律的立法背景、釋義來考量
　　2005年10月22日，在第十屆全國人大常委會第十八次會議上，時任農(nóng)業(yè)部部長杜青林受國務(wù)院的委托，對《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（草案）》作說明時指出：考慮到我國現(xiàn)行的食品衛(wèi)生法不調(diào)整種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，產(chǎn)品質(zhì)量法主要調(diào)整經(jīng)過加工、制作、用于銷售的工業(yè)產(chǎn)品，為了做好與食品衛(wèi)生法、產(chǎn)品質(zhì)量法等有關(guān)法律的銜接，減少和防止農(nóng)產(chǎn)品與食品的交叉，草案沒有使用FAO和WHO及CAC通用的農(nóng)產(chǎn)品概念，而是根據(jù)我國農(nóng)產(chǎn)品、食品的現(xiàn)行管理體制與《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2004〕23號）關(guān)于“農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管”，“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責任”的規(guī)定，明確：本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，包括植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。”據(jù)此，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《產(chǎn)品質(zhì)量法》在調(diào)整對象上是不交叉重合的，凡是受《產(chǎn)品質(zhì)量法》所調(diào)整的“產(chǎn)品”，就不屬于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》所調(diào)整的“農(nóng)產(chǎn)品”。但問題是，諸如本案中通過屠宰廠屠宰生豬所產(chǎn)出的鮮豬肉是否屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》所調(diào)整的“產(chǎn)品”呢？回答此問題的關(guān)鍵，在于正確理解《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條第二款“本法所稱產(chǎn)品是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品。”中的“加工、制作”。對此，全國人大網(wǎng)站（http://www.npc.gov.cn）公布的《產(chǎn)品質(zhì)量法釋義》指出：從法律上說，要求生產(chǎn)者、銷售者對產(chǎn)品質(zhì)量承擔責任的產(chǎn)品，應(yīng)當是生產(chǎn)者、銷售者能夠?qū)ζ滟|(zhì)量加以控制的產(chǎn)品，即經(jīng)過“加工、制作”的產(chǎn)品，而不包括內(nèi)在質(zhì)量主要取決于自然因素的產(chǎn)品。因此，按照本條（筆者注：指《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條）的規(guī)定，各種直接取之于自然界，未經(jīng)加工、制作的產(chǎn)品，如籽棉、稻、麥、蔬菜、飼養(yǎng)的魚蝦等種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的初級產(chǎn)品，采礦業(yè)的原油、原煤等直接開采出來未經(jīng)煉制、洗選加工的原礦產(chǎn)品等，均不適用本法的規(guī)定。”就本案而言，某定點屠宰廠在屠宰生豬過程中，如果為保證其宰殺場所、從業(yè)人員有著良好的衛(wèi)生環(huán)境條件與健康狀況，而采取了防蠅蟲叮咬鮮豬肉、防灰塵污染鮮豬肉、防患有傳染性疾病的從業(yè)人員接觸鮮豬肉等一系列積極有效的措施，則包括鮮豬肉在內(nèi)的生豬產(chǎn)品就不會受到不潔污染；反之，就極易受到污染。也就是說，在屠宰生豬過程中，屠宰廠能夠?qū)Πr豬肉在內(nèi)的生豬產(chǎn)品的某方面質(zhì)量受外來影響與否實施人為控制，根據(jù)前述釋義，生豬屠宰環(huán)節(jié)當屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條第二款中的“加工、制作”，由此而產(chǎn)出的鮮豬肉不屬于“農(nóng)產(chǎn)品”，也不屬于“食用農(nóng)產(chǎn)品”。
　　其次，從相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定來考量
　　根據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類與代碼 》（GB/T 4754－2002）規(guī)定：門類“制造業(yè)”是“指經(jīng)物理變化或化學變化后成為了新的產(chǎn)品，不論是動力機械制造，還是手工制做；也不論產(chǎn)品是批發(fā)銷售，還是零售，均視為制造。”大類“農(nóng)副食品加工業(yè)”是“指直接以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品為原料進行的谷物磨制、飼料加工、植物油和制糖加工、屠宰及肉類加工、水產(chǎn)品加工，以及蔬菜、水果和堅果等食品的加工活動。”小類“畜禽屠宰”是“指對各種畜、禽進行宰殺，以及鮮肉冷凍等保鮮活動，但不包括商業(yè)冷藏。”可見，生豬屠宰屬于“制造業(yè)”中的“農(nóng)副食品加工業(yè)”。
　　在《2007年全國食品安全專項整治方案》（國辦發(fā)〔2007〕28號）中，也是將生豬屠宰明確規(guī)定在“二、集中整治生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)”這部分內(nèi)容中的。
　　在《全國工商行政管理系統(tǒng)流通環(huán)節(jié)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項整治行動方案》（工商辦字[2007]179號）中，“1.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整治。”和“3.豬肉質(zhì)量安全整治。”是同時并列出現(xiàn)在該方案“二、主要任務(wù)和工作重點（三）集中開展食品安全和產(chǎn)品質(zhì)量專項執(zhí)法檢查。”這部分內(nèi)容中的。
　　國家工商行政管理總局《關(guān)于進一步加強農(nóng)產(chǎn)品等市場監(jiān)管工作的意見》（工商市字[2011]109號）“（一）關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管工作”與“（二）關(guān)于豬肉市場監(jiān)管工作” 是同時并列出現(xiàn)在該意見“二、突出工作重點，進一步提高市場監(jiān)管工作的針對性和實效性　”
　　第三，從相關(guān)執(zhí)法實踐角度來考量
　　《食品安全法》第二十八條第（六）項規(guī)定：禁止經(jīng)營未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢疫或者檢疫不合格的肉類，在該法第八十五條中還規(guī)定了相應(yīng)的罰則。毫無疑問，此處的“肉類”包括鮮豬肉在內(nèi)，也即鮮豬肉屬于《食品安全法》所調(diào)整的“食品”范疇。相反，如果將鮮豬肉認定為“食用農(nóng)產(chǎn)品”，那么，根據(jù)《食品安全法》第二條第二款規(guī)定，對鮮豬肉的質(zhì)量安全管理，應(yīng)受《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整，而不由《食品安全法》調(diào)整。這樣一來，就會出現(xiàn)同一部《食品安全法》中竟然出現(xiàn)前后規(guī)定相互矛盾的立法錯誤，這將使我們基層工商執(zhí)法無所適從。而事實上，作為最高立法機關(guān)的立法者是不可能犯這樣的立法錯誤的。
　　此外，在基層工商執(zhí)法實踐中，已有適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》查處違法銷售鮮豬肉的先例。2009年遼寧省沈陽市工商局查處的十大消費侵權(quán)典型案件之一的洪某以母豬肉冒充肥豬肉銷售案中，該局就是依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》相關(guān)規(guī)定，責令其停止違法經(jīng)營行為，并予以行政處罰的。
　　綜上所述，諸如本案中經(jīng)生豬屠宰環(huán)節(jié)所產(chǎn)出的鮮豬肉既不屬于“食用農(nóng)產(chǎn)品”,也不屬于“農(nóng)產(chǎn)品”；既屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》所調(diào)整的“產(chǎn)品”，也屬于《食品安全法》所調(diào)整的“食品”。當然，在《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品安全法》之間，《產(chǎn)品質(zhì)量法》是一般法、舊法，《食品安全法》則是特別法、新法，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，在鮮豬肉的質(zhì)量安全管理上，應(yīng)優(yōu)先適用《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定。
　　二、應(yīng)正確理解《食品安全法》第一百零一條
　　《食品安全法》第一百零一條規(guī)定“乳品、轉(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全管理，適用本法；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”在該條中，前分句“乳品、轉(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全管理，適用本法”與后分句“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”之間，是優(yōu)先適用關(guān)系還是選擇適用關(guān)系呢？對此，可從兩個方面來分析。
　　一是從立法技術(shù)規(guī)范方面分析。全國人大常委會法工委擬定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》中的“二、法律條文表述規(guī)范7.適用法律的表述”這部分內(nèi)容規(guī)定：7.3優(yōu)先適用其他法律、法規(guī)的，表述為：“……適用本法，《中華人民共和國××法》另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”或者“……適用本法，《中華人民共和國××法》和其他法律（法規(guī)）另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”據(jù)此，法律條文在表述優(yōu)先適用其他法律、法規(guī)時，在“適用本法”與“其他法律、法規(guī)另有規(guī)定的”之間應(yīng)當用逗號。而《食品安全法》第一百零一條中前、后兩個分句之間用的卻是分號，說明這兩個分句之間并非優(yōu)先適用關(guān)系，而是選擇適用關(guān)系。
　　二是從法律適用實踐方面分析。全國人大常委會法工委《對〈反不正當競爭法〉和〈價格法〉有關(guān)規(guī)定如何適用問題的答復(fù)》（行復(fù)字〔2007〕6號）指出：一、《反不正當競爭法》第三條第二款規(guī)定：“縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。”第二十三條中規(guī)定：“被指定的經(jīng)營者借此銷售質(zhì)次價高商品或者濫收費用的，監(jiān)督檢查部門應(yīng)當沒收違法所得，可以根據(jù)情節(jié)處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款。”《價格法》第三十三條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府價格主管部門，依法對價格活動進行監(jiān)督檢查，并依照本法的規(guī)定對價格違法行為實施行政處罰。”根據(jù)以上規(guī)定，對同一個濫收費用行為可以適用《反不正當競爭法》或者《價格法》的有關(guān)規(guī)定進行行政處罰。二、《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”根據(jù)這一規(guī)定，對同一個濫收費用行為罰款的行政處罰，適用一事不再罰的原則，由首先實施監(jiān)督檢查的行政機關(guān)給予罰款的行政處罰為宜。其他依法有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)可以給予罰款以外的其他行政處罰；依照處罰較重的規(guī)定是否給予較重的行政處罰，實踐中可再研究。”可見，立法者將《反不正當競爭法》第三條第二款中的前一分句“縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監(jiān)督檢查”與后一分句“法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”之間的關(guān)系認定為選擇適用關(guān)系。有鑒于此，《食品安全法》第一百零一條中的前一分句與后一分句之間也應(yīng)理解為選擇適用關(guān)系，即：若《食品安全法》與其他法律、行政法規(guī)均就生豬屠宰的食品安全管理作出規(guī)定的，則既可適用《食品安全法》，也可適用其他法律、行政法規(guī)，但罰款的行政處罰應(yīng)遵循“一事不再罰”原則；若《食品安全法》就生豬屠宰的食品安全管理已作出規(guī)定，但其他法律、行政法規(guī)尚未規(guī)定的，則應(yīng)適用《食品安全法》；若其他法律、行政法規(guī)就生豬屠宰的食品安全管理作出了規(guī)定，而《食品安全法》尚未規(guī)定的，則應(yīng)適用其他法律、行政法規(guī)。本案中，就當事人王某銷售未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗的鮮豬肉的違法行為而言，屬于生豬屠宰的食品安全管理領(lǐng)域，對此，《生豬屠宰管理條例》第十八條、第二十九條已作明確規(guī)定，而《食品安全法》未作規(guī)定，據(jù)前所述， A工商局應(yīng)依據(jù)《生豬屠宰管理條例》第十八條、第二十九條之規(guī)定進行定性處罰；就當事人王某銷售未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢疫的鮮豬肉的違法行為而言，也屬于生豬屠宰的食品安全管理領(lǐng)域，對此，《食品安全法》第二十八條第（六）項、第八十五條第（六）項，以及《動物防疫法》第二十五條第（三）項、第七十六條、第七十八條第一款都已分別作出規(guī)定，據(jù)前所述，在遵守“誰先立案，誰查處”原則的前提下，由A工商局依據(jù)《食品安全法》第二十八條第（六）項、第八十五條第（六）項之規(guī)定進行定性處罰，或由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)適用《動物防疫法》第二十五條第（三）項、第七十六條、第七十八條第一款之規(guī)定進行定性處罰。
　　結(jié)合上述評析理由，并征求當?shù)胤ㄔ盒姓徟型サ囊庖姡珹工商局最終采納了第二種意見。

袁夕康（國家工商總局市場研究中心）